[摘 要]
生产建设项目水土保持方案是《中华人民共和国水土保持法》规定的水行政主管部门（简称行政部门）管理生产建设项目水土保持工作的重要抓手，是落实生产建设项目水土保持“三同时”制度的基础。水土保持方案要明确生产建设项目水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资，经行政部门批准后作为生产建设项目管理单位（简称建设单位）开展水土保持工作的重要依据。可见，生产建设项目水土保持方案既是行政部门履行水土保持管理职责的行政许可文本，又是建设单位开展水土保持工作的技术文本。水利部第5号令（24号令修改）《开发建设项目水土保持方案编报审批管理办法》中规定，生产建设项目水土保持方案报告书批准前须经过技术审查。
1 技术审查的任务和内容
技术审查主要是审查建设单位申报的水土保持方案报告书是否满足水土保持法律法规、行业政策和技术标准的规定，水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等能否满足生产建设项目水土保持后续工作的需要，并提出技术审查意见，作为是否批准水土保持方案的技术依据。
技术审查要对水土保持方案报告书的全部内容进行审核和评价，重点审查以下内容：
1.1 水土流失防治范围和目标
明确生产建设项目水土流失防治的范围和目标是水土保持方案的基本任务，是确定水土流失防治措施和投资的基础。水土保持方案中，水土流失防治范围和目标体现在水土流失防治责任范围和面积、防治标准和六项指标值的确定上。
水土流失防治责任范围包括生产建设项目建设区（含项目永久占地、临时占地和管辖范围）及直接影响区（项目建设可能对周边造成的直接影响范围）。技术审查中要重点审核水土流失防治责任范围界定是否明确，面积计算是否准确。一般情况下，根据主体工程设计资料能比较容易确定项目永久占地，但临时占地由于方案设计阶段原因，其范围和面积不易确定，是技术审查的重点。
具体工作中还应注意以下特殊情况：
①跨县级行政区域的项目，应按县级行政区明确防治责任范围和面积；
②占用海域的项目，填海造地形成陆域的范围应计入防治责任范围（项目建设区），使用海域但不形成陆域的范围不计入防治责任范围；
③风沙区的项目，为了维护本工程安全进行的防风治沙措施用地，在主体工程设计中不列入项目永久占地和临时占地，水土保持方案中作为特殊用地计入防治责任范围。
在实践中，直接影响区面积计算随意性大，界限不明确，不易管理，通过加强拦挡、苫盖等措施后可以控制在较小的范围，建议在《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）修订时取消。
水土流失防治目标的审查重点是审核方案确定的防治标准、防治目标和六项指标值是否符合《开发建设项目水土流失防治标准》（GB 50434—2008）的规定。审查中应重点注意以下问题：
①线型建设项目有不同标准时，应分段确定防治标准和六项指标值，并按扰动地表面积加权平均计算综合防治目标值；
②在缺乏植被生长条件地区的项目和有特殊要求的项目，林草植被恢复率、林草覆盖率可根据实际情况适当降低。
1.2 主体工程选址（线）和建设方案水土保持评价
建设项目前期工作的一项重要任务就是确定工程选址（线）和建设方案，而工程选址（线）和建设方案的确定与水土保持关系重大。在水土流失重点预防区和重点治理区及生态脆弱地区进行工程建设，容易造成较大的水土流失，严重影响公众利益和生态安全。建设方案的重要内容之一是确定工程场地的平面和竖向布置，对工程占地和土石方挖填数量起决定作用，直接影响工程扰动地表面积、外借土石方数量和弃土弃渣数量。因此，从水土保持角度对主体工程选址（线）和建设方案进行评价是落实水土流失预防措施的重要手段，是水土保持方案技术审查的重点内容。
主体工程选址（线）水土保持评价主要是对照水土保持法、《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）和相关规范性文件，评价工程选址（线）是否存在水土保持制约性因素，并提出解决办法。
技术审查应回答主体工程选址（线）：
①是否避让了水土流失重点预防区和重点治理区，对涉及和影响到饮水安全、防洪安全、水资源安全等的项目必须严格避让，对无法避让的重要基础设施建设、重要民生工程、国防工程等项目，应提出提高防治标准、严格控制扰动地表和植被损坏范围、减少工程占地、加强工程管理、优化施工工艺的要求；
②是否处于水土流失严重、生态脆弱的地区，根据法律的限制性规定，当无法避让时应参照上一条提出水土保持要求；
③是否避开了泥石流易发区、崩塌滑坡危险区及易引起严重水土流失和生态恶化的地区；
④是否避开了全国水土保持监测网络中的水土保持监测站点、重点试验区，是否占用了国家确定的水土保持长期定位观测站；
⑤是否处于重要江河、湖泊以及跨省（自治区、直辖市）的其他江河、湖泊的水功能一级区的保护区和保留区（可能严重影响水质的，应避让），以及水功能二级区的饮用水源区（对水质有影响的，应避让）。
建设方案水土保持评价主要是对照《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）和相关行业技术标准，评价工程建设方案是否满足水土保持要求。技术审查应重点审查以下内容：
①公路、铁路工程填高大于20 m，挖深大于30 m的，应有桥隧比选方案；
②山丘区输电工程塔基应优先考虑不等高基础，经过林区的应采用加高杆塔跨越方式；
③对无法避让水土流失重点预防区和重点治理区的项目，应优化工程方案，减少工程占地和土石方量，公路、铁路项目填高大于8 m时应优先考虑桥梁方案，管道工程穿越应优先考虑隧道、定向钻、顶管等方式，山丘区工业场地应优先考虑阶梯式布置。
弃土（石、渣、灰、矸石、尾矿）场（简称弃土场）和取土（石、砂）场（简称取土场）的设置也属于建设方案内容，一般项目（尤其是线型项目）在初步设计或施工图设计阶段才落实。水土保持法规定，水土保持方案中要指定弃土场的位置，也就是要在项目前期阶段落实，所以在技术审查中也要将弃土场的设置作为审查重点，主要是审查弃土场的选址是否存在以下情况：
①是否影响公共设施、工业企业、居民点等安全；
②是否设置在河道、湖泊、水库管理范围内；
③是否影响行洪安全的；
④布设在流量较大沟道，是否进行了防洪论证。
取土场设置需要与弃土场设置统筹考虑，也是水土保持管理的重点，其设置同样应是技术审查的重点。
1.3 水土保持措施布设和典型设计
为了达到水土流失防治目标，在水土流失防治责任范围内，分区布设防治水土流失的措施，即水土保持措施，是水土保持方案的核心内容。技术审查应重点审查水土保持措施体系是否完整可行，措施选择是否合理，布设位置是否明确。
《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》中提出了水土保持措施布设要求（附录四），包括表土保护措施、拦渣措施、边坡防护措施、截（排）水措施、降水蓄渗措施、土地整治措施、植物措施、防风固沙措施、临时防护措施等九大类措施的形式、适用条件、布设位置等。
如对拦渣措施提出了：
①弃渣场下游或周边应布设拦渣措施；
②弃渣场布置在沟道的，应布设拦渣坝或挡渣墙；
③弃渣场布置在斜坡面的，应布设挡渣墙；
④弃渣场布置在河（沟）道岸边的，应按防洪治导线布设拦渣堤；
⑤应初步确定挡渣墙、拦渣坝、拦渣堤等的位置、结构和断面形式、长度。
典型设计是选择典型部位、地段或区域，对布设的水土保持措施进行典型断面或平面布置的概化设计（或叫大概设计），其目的是指导水土保持措施的后续设计（初步设计和施工图设计）和估算水土保持措施工程量。
可见，典型设计是水土保持方案阶段局部深化水土保持措施布设，从而计算单位工程量、估算总工程量的重要手段。《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》中提出了典型设计的典型选取、设计要求等内容，是典型设计审查的主要技术依据。
1.4 水土保持投资估算
水土保持投资估算的任务是根据主体工程和水土保持概（估）算有关规定，在水土保持措施工程量估算的基础上，估算生产建设项目水土保持总投资和各分项投资，是生产建设项目落实水土流失防治资金的基础，其重要性不容置疑。投资审查重点要把握以下内容：
①投资编制原则是否正确，方法是否可行；
②费用构成、单价确定是否符合规定要求；
③总投资和各项费用是否满足水土流失防治工作需要。
目前存在的主要问题是水土保持概（估）算和费用规定修订严重滞后，不能满足经济社会快速发展的需要，在实际工作中要按照相关行业规定和实际工作需要进行调整。
2 技术审查的标准和方法
2.1 技术审查标准
明确标准是技术审查的关键，也是行政许可的基本要求。水土保持方案技术审查遵循的标准应该与水土保持方案编制遵循的标准相一致。《开发建设项目水土保持技术规范》规定了水土保持方案编制的内容和技术要求，《开发建设项目水土流失防治标准》规定了水土流失防治要遵循的标准和要达到的目标，是水土保持方案编制与技术审查的主要技术依据。生产建设项目涉及众多行业，各行业都有与水土保持相关的技术要求，也是水土保持方案编制与技术审查的技术依据。《中华人民共和国水土保持法》和相关法律法规、水利部相关规章和政策，对生产建设项目水土保持工作和水土保持方案提出了要求，是水土保持方案编制与技术审查的法规和政策依据。水利部水土保持监测中心根据上述法律法规、技术标准和规章、政策，研究提出了《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》，明确了水土保持方案各章节的要求，提出了10种不得通过技术评审（“一票否决”）的情况，可以作为水土保持方案技术审查的具体技术标准。
2.2 技术审查方法
水土保持方案技术审查的方法决定技术审查的质量和效率。水利部水土保持监测中心负责中央立项非水利水电项目水土保持方案技术审查，多年来积累了丰富的经验，在技术审查中主要采取以下审查方法：
集中专家智慧、听取专家意见、组织专家评审是水土保持方案技术审查的主要手段。水利部组建了“水土保持方案评审专家库”，由水利、交通、电力、煤炭、石化等众多行业的446名专家组成。我们在每个项目水土保持方案技术审查过程中，从专家库中随机抽取5～7名水土保持、资源与环境、技术经济、监测和相关工程专业的专家，对水土保持方案进行评审，提出评审意见。专家在评审中要填写《生产建设项目水土保持方案评审表》，对10种不得通过技术评审（“一票否决”）的情况逐一审议表态，对存在缺陷的报告书提出修改完善意见，并对报告书质量分17个大项、79个小项进行打分。
会议审查是水土保持方案技术审查的基本形式，我们对每个项目水土保持方案都要组织技术审查会议进行审查。审查会议由中心副处级以上干部主持，各级水行政主管部门代表和评审专家参加，建设单位、主体工程设计和水土保持方案编制单位分别汇报，通过讨论，提出会议评审意见，并明确“同意通过评审”或“不同意通过评审”的结论。为了配合中国水土保持学会对水土保持方案编制单位的考核，每次会议还要通过专家、代表的打分，对水土保持方案报告书的质量进行评定，分为A、B+、B-、C+、C-、D六档。
审查会议前组织参会代表和专家查看工程现场是保证审查会议质量的重要环节。通过现场查看，参会人员对工程布置和项目区地貌、土壤、植被等自然情况有一个直观和大致的了解，为会议审查打下良好的基础。除保密等特殊项目外，我们都要在会前组织进行现场查看。对于跨区域长距离的线型项目，一般分几个组，由中心人员带队，专家和部分代表参加，提前几天查看现场，然后集中开会。
中心制定了水土保持方案内部审查流程，由咨询评估处作为责任处，实行项目负责制，分项目负责人、组长、处长和主任四级把关。实行“一稿制”前，对需要修改完善的报告书，由处内提出意见，经主任审核后，由中心发文通知建设单位和编制单位，限期补正。实行“一稿制”后，对不满足批复条件的报告书，报水土保持司直接退回。责任明确、流程清晰、分级把关保证了水土保持方案技术审查的质量和效率，为水利部审批水土保持方案提供了强有力的技术支撑。
3 做好技术审查的几点意见
3.1 正确把握方案编制阶段和深度
一般情况下，建设项目设计阶段有可行性研究、初步设计和施工图设计三个阶段，与之对应的有建设项目水土保持方案、水土保持初步设计和水土保持施工图设计。水利部第5号令规定，水土保持方案应在开发建设项目可行性研究阶段(或项目核准阶段)报批。可见，水土保持方案应在建设项目可行性研究阶段编制并报批，深度应该是可行性研究深度。
但对于一些未批先建的项目，补报水土保持方案时，对方案的编制阶段和深度的理解上存在一些模糊认识。《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》提出，方案编制阶段应同主体工程设计阶段相一致，补报方案应根据主体工程设计阶段的资料和工程实际编制。就是说补报水土保持方案时，如果建设项目设计阶段已经到了初步设计或施工图设计阶段，则水土保持方案应在建设项目初步设计或施工图设计资料、结合工程实际调查基础上编制，以达到水土保持方案与工程实际相符的要求。
那么在初步设计或施工图设计阶段编制水土保持方案的编制深度是什么呢？仍然是可行性研究深度!理由有如下几点：
①是《开发建设项目水土保持技术规范》规定的。在水土保持方案一章中规定对水土流失防治措施进行布局，而不做具体设计，其深度自然达不到初步设计或施工图设计深度；在各阶段设计任务一章中规定建设项目在编制水土保持方案以后，还要进行水土保持初步设计和施工图设计。
②是行政许可性质决定的。作为一项行政许可事项，水土保持方案主要是从总体上、宏观上回答建设项目从水土保持角度是否可行，水土流失防治范围、目标、措施和投资等能否满足水土保持后续工作的需要，不是许可具体设计。因此，水土保持方案中不做具体设计，就更谈不上达到初步设计或施工图设计的深度。
③从水土保持方案编报审批实践看，不管是可行性研究阶段，还是初步设计或施工图设计阶段编制的水土保持方案（包括补报水土保持方案和变更水土保持方案），对水土保持措施只做总体布设和典型设计，从而推算水土保持措施工程量，估算水土保持投资，达不到初步设计或施工图设计深度，只能是可行性研究深度。
其实，水土保持方案的主要内容就是从总体、宏观的角度提出的水土流失防治措施，从字面意义理解，其深度就是“方案”深度，只是借用了工程设计普遍采用的、大众已习惯的“可行性研究深度”。从这个意义上讲，就可以不提水土保持方案的深度了。
3.2 正确把握方案对后续设计的指导性和控制性
批复的水土保持方案是水土保持后续设计的主要依据，具有控制性和指导性作用，把握好方案对后续设计的指导性和控制性是技术审查的重点和难点。方案对后续设计的指导性和控制性主要体现在以下两个方面。
一是从水土保持角度对主体工程设计、施工和建设管理提出的要求。这部分内容在方案报告书的第五章主体工程水土保持评价和第十一章方案实施保障措施中体现。重点是要把握对工程布置、工程占地、土石方平衡、弃渣场和取土场设置、施工方法与工艺、主体设计中具有水土保持功能的工程等做出的分析评价，提出水土保持要求，以在后续设计中落实。
二是水土保持措施布设和典型设计。水土保持后续设计主要是对水土保持方案提出的水土保持措施的具体和深化设计，所以在水土保持方案中，措施布设和典型设计是指导和控制后续设计的关键。在技术审查中重点要把握分区分部位水土保持措施布设是否合理、各项措施在空间和时间上是否能形成有机防护体系，主要措施的形式、结构要求是否明确。典型设计是在水土保持方案阶段表达重要水土保持措施设计的一个形式，后续设计中要对典型设计提出的措施形式、结构、位置等进行具体设计和落实，确保不降低其水土保持功能，是对水土保持方案“指导和控制”作用的具体体现。如边坡坡顶截水沟，在典型设计中要确定截水沟的断面形式、尺寸和结构型式。断面形式主要根据节约工程量和便于施工的要求选定；尺寸是反映过流能力的指标，是截水沟主要的控制指标；结构型式则是反映截水沟防护功能的另一项重要指标，如浆砌石排水沟的排水能力和抗冲刷能力要明显高于土质排水沟。
3.3 注重现场查看，提高方案的可操作性
方案的可操作性主要是指布设的水土保持措施是否符合当地实际，是否能在后续设计和施工中落实并发挥应有的效果。可见方案的可操作性是反映水土保持方案质量高低的重要方面，也是技术审查的重点内容。而要把好这一关，除了要求审查人员具备防治水土流失措施的技术和经验外，更重要的是要了解项目所在区域的地形、地貌、土壤、植被和主体工程的布置及其水土流失特点。因此，做好审查会议前的工程现场查看是把握方案的可操作性、提高审查质量的关键。
方案的可操作性主要体现在以下几点：
一是水土保持措施的类型和形式选取要合理，既要符合当地自然条件和项目水土流失特点，又要满足就地取材、节省投资的要求；
二是水土保持措施布设的位置要合理，既要考虑自身水土保持功能，又要考虑上下游的配合，形成水土流失防护体系；
三是对弃土弃渣的处置要得当，首先要考虑综合利用，确需废弃时要选择好弃土（渣）场，弃土（渣）场选址既要考虑对下游安全不造成影响，又要考虑地形、地类、运距及运输条件，还要与土地使用者协商。如截（排）水措施的布设，要综合考虑地形条件、汇水面积、水文情况、当地材料和保护对象，综合计算确定截（排）水措施的位置、断面形式、砌筑材料等，还要考虑对下游的影响，布设消能、防冲等顺接措施。又如表土剥离措施的布设，要根据地形条件、施工方法、表土层厚度，综合考虑目前技术经济条件，确定剥离位置、厚度和数量，一般情况下耕地耕作层、林地和园地腐殖层、草地草甸、东北黑土层都应进行剥离，临时占地范围内扰动深度小于20 cm的表土可不剥离，宜采取铺垫等保护措施。
现场查看主要是合理安排查看时间、路线和对象，做到有计划、有目的、有重点。目前方案审查中，一般对点式工程查看效果较好，但对一些线性项目，存在时间短、效率低、重点不突出等问题，特别是对一些取土场、弃渣场，往往由于交通不便等原因到不了现场。今后需创新现场查看方式，如采用无人机和远程视频技术等，提高现场查看的质量和效率。
3.4 做好专家培训
评审专家是方案审查的主要技术支撑力量，专家的水平很大程度上决定着方案技术审查的质量。由于水土保持方案涉及的行业多、地域广，建设项目水土保持的理论和实践也处在比较快速的发展变化中，所以要求评审专家要不断的更新知识，提高方案审查的能力。多年来，我们坚持每年举办2～4期专家培训班，取得了较好的效果。培训班采取老师讲课和专家研讨的形式，既针对新的知识、新的要求进行讲解，也针对方案评审中存在的问题进行研究和讨论，使大家更新了知识，统一了认识，提出了对策。今后我们将继续做好专家培训工作，保持方案技术审查工作的持续健康发展。
