执行了近十年的能耗双控制度即将成为历史的一页，取而代之的是向碳排放双控全面转型。

国务院办公厅近日印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（下称“方案”），从阶段目标、相关规划制度、地方考核制度、行业预警管控、项目评价、碳足迹管理等多个方面作出部署。根据方案，“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，我国在以往节能工作基础上，建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区严格考核。在此期间，全国能耗强度大幅下降，能源消费总量增速明显回落。

2022年的政府工作报告提出，有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。此后，碳排放双控的概念逐渐走入大众视野。本次方案则细化了阶段性的工作目标，并描绘了制度构建体系的“路线图”。

中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经记者表示，能耗双控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁免”。他认为，能耗双控向碳排放双控的转变，突出了碳排放在能源革命过程中的引领性作用，将会进一步促进非化石能源的发展。

“过去一些制造业企业遭遇限产限电，背后是‘眉毛胡子一把抓’：无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这既影响了正常的生产生活，也与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，向碳排放双控全面转变将有效化解部分企业和地方的用能困境。”王卫权称。

今年4月，生态环境部发布关于公开征求《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产》《企业温室气体排放核查技术指南 水泥熟料生产》意见的通知。这是继发电行业和电解铝行业，第三个对外征求意见的行业温室气体排放核算与核查技术指南。

平衡地方考核压力

上述三个阶段中，第二阶段是“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，确保如期实现碳达峰目标；第三阶段，碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，推动碳排放总量稳中有降。

值得注意的是，从过去的经验来说，GDP的增长与碳排放总量的增长基本呈正相关。但在碳达峰以后，GDP保持增长的情况下，碳排放总量却需要“稳中有降”，这意味着，中国首先要转变能源结构，其次要改变产业结构，才能避免碳排放成为中国经济发展的制约因素。而在碳达峰之前，更要避免“碳冲锋”，才能适当减轻今后碳减排的压力，最终实现碳中和。

第一财经记者注意到，方案提到的多项重点任务遵循了“有破有立”的原则。例如，“全面清理现行法规政策中与碳排放双控要求不相适应的内容”是对原有制度的破除，而方案中提出的建立地方考核制度、行业预警管控、预算管理、项目评价则是立下了新维度，形成管理制度的闭环。

“客观上说，有的地方用能‘比较干净’，比如西南用水电多，西北用风电光伏多；有的地方用能‘比较脏’，比如几个产煤大省用煤多。原来能耗双控时期极少考虑用能结构的问题，现在执行碳排放双控就要按照清洁程度分指标了，事关地方经济发展，必然要全国一盘棋统筹考虑，央地之间会出现一些博弈，但是向清洁化发展是大势所趋。”林伯强称。

国家发改委有关人士2日就方案答记者问时，强调了能耗双控向碳排放双控全面转型的三个“有利于”：一是有利于科学精准开展评价考核，树立鼓励可再生能源发展、重点控制化石能源消费的鲜明导向；二是有利于促进绿色低碳先进技术研发应用，因地制宜培育新质生产力；三是有利于落实国家自主贡献目标，展现积极应对全球气候变化的负责任大国形象。“构建碳排放双控制度体系是一项系统工程和长期任务，需根据不同阶段任务要求，统筹有序推进各项重点工作。”

当前，节能降碳工作面临新形势新任务，需要更好发挥节能审查制度对产业转型升级、支撑全社会节能降碳的重要作用，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。近期，国务院印发《2024-2025年节能降碳行动方案》，明确提出“严格固定资产投资项目节能审查”“建立重大项目节能审查权限动态调整机制，研究按机制上收个别重点行业特大型项目节能审查权限”“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价”。为落实相关要求，国家发展改革委会同有关方面对《固定资产投资项目节能审查办法》作了修改完善，起草形成了征求意见稿。

征求意见稿提出：企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

明确节能审查应由地市级及以上节能审查机关负责，禁止将节能审查权限交由不具备审查能力的行政审批机构。

加强项目能源消费和碳排放评价管理。将项目碳排放情况评价有关要求纳入节能审查范畴，明确节能审查要对项目能源消费、能效水平及节能措施等情况进行审查，综合评价项目用能和碳排放情况。进一步完善项目节能报告编制要求，将项目碳排放总量、单位增加值（产值）碳排放、碳排放结构等情况纳入节能报告。三是强化节能审查事中事后监管。强化对项目投入生产、使用前的节能审查验收管理，按照“谁审批、谁验收”的原则，节能审查验收工作由节能审查机关负责。明确项目未落实。

需进行节能审查的固定资产投资项目，建设单位应编制节能报告。项目节能报告应包括下列内容：

（一）项目概况；

（二）分析评价依据；

（三）项目建设及运营方案节能分析和比选，包括总平面布置、生产工艺、用能工艺、用能设备和能源计量器具等方面；

（四）节能降碳措施及其技术、经济论证；

（五）项目能效水平、能源消费情况，包括单位产品能耗、单位产品化石能源消耗、单位增加值（产值）能耗、单位增加值（产值）化石能源消耗、能源消费量、能源消费结构、化石能源消费量、可再生能源消费量和供给保障情况、原料用能消费量；有关数据与国家、地方、行业标准及国际、国内行业水平的全面比较；

（六）项目碳排放情况，包括碳排放总量、单位增加值（产值）碳排放、碳排放结构（能源活动、工业生产过程排放、调入电力热力等）；单位增加值碳排放应与国家和行业有关标准、国内外同类企业进行比较；

未按本办法规定进行节能审查验收或验收不合格，擅自投入生产、使用的固定资产投资项目，以及以提供虚假材料等不正当手段通过节能审查验收的固定资产投资项目，由节能审查机关责令建设单位限期整改，并处3万元以上5万元以下罚款